新冠肺炎疫情防控時期的城市管理與行政執法
全國勘察設計信息網 www.820252.tw 2020/2/26 9:44:39 來源: 全國勘察設計信息網
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前  言
    今年1月23日武漢“封城”阻隔新冠肺炎的傳播至今已有一月。在黨中央的堅強領導和號召下,全國各地城管部門和執法人員參加了這場全國防控新冠肺炎疫情的聯合作戰,他們不分晝夜、不怕辛苦、不怕犧牲奮戰在“抗疫”第一線,并取得了新冠肺炎疫情的階段性成效。為此,我們給全國城管點贊!但同時,我們也注意到新冠肺炎疫情防控時期的城市管理與行政執法工作有其新特點。作者認為:在新冠肺炎疫情防控時期,我們應當高度注意城市管理與行政執法工作的新特點,并結合這些新特點對城市管理方式和行政執法工作做出適當調整,只有這樣,才能規范管理、嚴格執法,全面打贏疫情防控人民戰爭、總體戰、阻擊戰。
正文


現在全國新冠肺炎疫情防控已進入關鍵時期,如何在新冠肺炎疫情防控中開展好城市管理與行政執法工作則成為一個新的命題。本文試圖從新冠肺炎疫情防控時期城市管理與行政執法工作的新特點入手,適時調整工作方式方法談談自己的看法,僅供地方各級政府、城管部門與執法人員參考。

    一、疫情防控時期城市管理工作的特點與適時調整
    (一)疫情防控時期城市管理工作強度高壓力大
    城市管理由于其工作特殊性、復雜性,城管執法人員工作時間“5+2、白加黑”是常態。去年底我在某地城管執法局調研時,有執法人員向我反映全年加班時間達到1200小時,并且沒有加班費。當然這也許是特例,但城管工作任務十分繁重、加班加點是常態倒是不爭的事實。特別是在各地實施疫情防控“特勤行動”時期,城管工作強度高、壓力大遠遠超出你的想象:有的地方城管部門在每天凌晨3點至6點抽派多名執法隊員到城鄉結合部攔截進城經商的商販,進行市容環衛秩序管控,切實筑牢疫情防控阻隔防線,有效切斷疫情擴散蔓延渠道。
    在北方城市,城管執法人員頂風冒雪為來往車輛、行人測溫記錄;他們為增強群眾疫情防控知識奔走在各個市場、街道、背街小巷;勸導市民群眾減少人員聚集、防止交叉感染;對城區內開設有農民攤點、農貿市場進行規范管理,測量農民攤販體溫、檢查佩戴口罩情況、勸導公共區域集聚逗留的人群;特別是對商務樓宇、商場、餐館等場所人員密集度日漸增大的情況,切實對“三類場所”疫情防控措施落實情況開展監督檢查等等。
 由此可見,在疫情防控時期,我們看到在全國各個市縣區、鄉鎮街辦、村居社區到處都留下了城管人的足跡和高大的身影,他們義無反顧、無怨無悔、不知疲倦地奮戰在抗擊疫情第一線,默默地奉獻著青春與汗水。為此,作者建議:各地政府部門要適時調整疫情時期工作臨時補助政策,對奮戰在抗擊疫情第一線的廣大城管執法人員給予較高資金補助,同時,對參加抗擊疫情工作表現突出的城管執法人員給予他們精神、物質和獎金獎勵,以褒獎他們在疫情防控時期所做出的突出貢獻。
    (二)疫情防控時期城市管理工作感染新冠肺炎風險非常高
    新冠肺炎疫情防控時期,在城市管理工作人員每天接觸的市民群眾中,你不知道誰是新冠肺炎的感染者,隨時都有可能感染新冠肺炎。這說明城市管理工作人員感染新冠肺炎風險非常高。在這樣的情況下,作者建議:各級地方政府要高度重視抗疫一線城管執法人員的安全防護工作,配備好防護設備和用品,科學合理安排輪換工作時間,保障城管執法人員不被新冠肺炎感染。同時,作者也希望城管執法人員一定要按照國家衛健委發布的新冠肺炎防護要求,進一步加強自身的安全防護措施,保證自己、家人和同事的安全。至于如何做好個人防護安全,限于篇幅,就不在本文中進行闡述了。
    (三)突破了地方城市管理的內容和范圍
    防控新冠肺炎疫情擴散是當前國家和地方黨委政府工作的重中之重,是事關人民群眾生死攸關的頭等大事。在這樣的緊急狀態下,各地方政府安排城管部門參加疫情防控工作,配合衛健委、市場監管、公安交管及社區等相關部門、單位進行了下列工作:
    1.道口值守。主要是在高速路出入口、城市道路出入口、機場、火車站、長途汽車站和碼頭等人流來往密集地區晝夜值守,配合公安交警部門查驗過往車輛人員信息、檢測體溫、辦理相關登記事項等。
    2.巡查防控。配合公安、市場監管部門巡查防控。主要是對不按照規定進行租賃的出租屋進行外來人員租戶登記并對違法行為查處;配合市場監管部門巡查臨街商鋪、商場、農貿市場等是否違反政府禁令擅自開業經營,同時,檢查開門的超市是否做符合疫情時期的營業條件,是否有假冒偽劣商品等。
    3.配合政府衛健委等部門工作。與他們一起上街巡邏,對防疫時期不戴口罩者進行勸告和糾正;進行疫情防控知識宣傳、勸導市民群眾不要扎堆聚會;協助社區對新冠肺炎感染情況進行調查、登記,
    4.履行政府臨時授權城管履行其他職責。例如,北京臨時授權城管執法部門負責公共場所衛生執法。?
    綜上所述,疫情防控時期城市管理部門所做工作有些的確是超出了政府“三定方案”確定的城市管理的內容和范圍,但是絕大多數城管工作人員都毫無怨言、毫不猶豫的投入到“抗疫”一線工作中,并結合疫情防控時期城市管理工作的特點適時地對城市管理工作方式方法進行調整,運用“情、理、法相結合的方法,以說服、勸導和服務的方式做好疫情防控時期城市管理工作,收到了良好的效果。但也有極少數人對此不太理解,認為不應該安排超出城市管理范圍的工作內容。作者認為,在疫情防控的“非常時期”,大“疫”當前,城管一切工作都要服從“人民利益至上原則”,服從抗擊疫情的需要,地方政府的工作安排。特別是在政府宣布城市進入緊急狀態下,各級政府依據國家相關法律法規有權對其所屬部門的工作內容進行適時調整。

    二、疫情防控時期城管執法工作的特點與適時調整
    (一)疫情防控時期城市管理更要堅持嚴格依法執法
    中央政法委近日印發《關于加強統籌協調,妥善做好妨害疫情防控違法犯罪案件依法處理工作的通知》。要求“越是疫情防控的關鍵時期,越要堅持在法治軌道上推進各項工作”。由此可見,依法行政、依法執法是城管執法部門始終必須堅持的基本原則。即使在疫情防控時期也不例外,相反,疫情防控時期城管執法更要堅持依法履行職責,堅持嚴格規范公正文明執法,嚴禁過度執法、粗暴執法。
    近日,在鄂州市鄂城區長港集鎮發生一起城管執法案件引起全國網民高度關注。2月18日,有一網民在鄂州基層黨建工作群上傳一小商鋪內多名身穿城管制服的男子制止商鋪營業,并搬走店內多宗商品的視頻。該視頻情況發生地點為鄂州市鄂城區長港集鎮。據長港鎮新冠肺炎疫情防控指揮部2020年2月19日【關于網上流傳執法視頻情況的說明】(以下簡稱《說明》)所表述的案件事實是:“為了內防擴散、外防輸入,省市區三級疫情防控指令要求“所有非必需的公共場所一律關閉,一切群眾聚集性活動一律停止!睘槁鋵嵣霞壷甘疽,長港集鎮成立由鎮市場監管、公安、城管等部門組成的聯合整治專班。鎮政府研究決定由聯合整治專班對集鎮街上所有正在營業的商鋪下達了疫情防控期間暫停營業的書面通知(其中包括視頻中的錢氏鞭炮副食店)。聯合整治專班2月17日上午對集鎮街面商鋪關門停業情況進行巡查,發現錢氏鞭炮副食店未服從疫情防控指揮部的指令,仍在繼續營業。于是對該商鋪部分商品(黃桃橘片爽4盒,水蜜桃風味飲料2盒,燕麥花生露1盒,棷汁1提,純谷酒2提,食用植物調和油1瓶)進行了扣押,開具了商品扣押清單,扣押商品暫存于長港鎮市場監管所。并關停了該商鋪。
    長港鎮黨委針對此起執法方式比較簡單、程序不夠嚴謹的問題進行調查核實后,委派鎮人大主席代表鎮疫情防控指揮部向商鋪業主徐某賠禮道歉,責成聯合執法專班退還扣押商品,并對相關執法人員進行了批評教育。
    基于長港鎮疫情防控指揮部說明描述的該案件 “執法事實”,作者認為:該鎮聯合整治專班在查封錢氏鞭炮副食店執法過程中有幾處疑點和涉嫌違法執法之處,要引起城管執法部門高度重視。
    1.鎮聯合整治專班是個什么執法組織?是否具有行政執法主體資格?
    從長港鎮聯合整治專班這個名稱上看好像有點不倫不類,但結合當地疫情防控的執法組織形式來看,這個聯合整治專班應當是一個臨時的聯合執法組織。什么是聯合執法?簡單的說,就是幾個行政執法部門一起去執法,各行政執法部門依據本行業部門法對其違法行為實施行政處罰。從行政法理論上講,聯合執法組織一般都不具有行政執法主體資格,不能以聯合執法組織的名義實施行政處罰。據此理論,長港鎮聯合整治專班應該不具有行政執法主體資格。
    2.哪個部門有權關停錢氏鞭炮副食店?關停了該商鋪是不是屬于責令停業的行政處罰?
    長港鎮聯合整治專班既然不具有行政執法主體資格,那么,哪個部門有權關停錢氏鞭炮副食店?依據現行法律法規的相關規定,政府市場監管部門有權對違法經營的商鋪作出責令停產停業的行政處罰。所以,長港鎮疫情防控指揮部《說明》中說“關停了該商鋪”,應當是屬于責令停業的行政處罰。依法應當是由鄂州市市場監管部門作出責令“停業”的行政處罰才符合法律法規的規定。由此可見,該鎮疫情防控的政府行政主管部門是衛健委、公安、市場監管等部門。而該鎮城管執法部門在長港鎮聯合整治專班查處商鋪執法行動中的“角色”應當是“配角”,即配合市場監管、公安部門進行執法行動。但奇怪的是網民上傳的不是市場監管部門制止商鋪營業的視頻,而是一小商鋪內多名身穿城管制服的男子制止商鋪營業,并搬走店內多宗商品的視頻。這怎么解釋?難道是城管執法人員越權執法?充當了責令商鋪停止營業的執法主體?對此,如果是真的,那么,該鎮城管執法部門要深刻反思!以后絕不允許越權執法。
    3.如果是責令停業的行政處罰,是否還有必要扣押錢氏鞭炮副食店內的商品?
    從長港鎮疫情防控指揮部《說明》中反映出來的事實看,不是對錢氏鞭炮副食店實施了查封的行政強制措施,而是作出了暫時停業的行政處罰。既然如此,作者認為,該鎮聯合整治專班完全沒有必要對該商鋪的物品采取扣押措施。但令人遺憾的是,該鎮聯合整治專班還是對其該店鋪內商品實施了扣押。并因此被網民拍攝后上傳到鄂州基層黨建工作群,引起全國網民的關注。
    4.該鎮聯合整治專班是否依法履行了責令停業的行政處罰程序?是否履行了扣押該店內物品的強制措施程序?
    長港鎮疫情防控指揮部《說明》最后一段這樣寫道:“長港鎮黨委針對此起執法方式比較簡單、程序不夠嚴謹的問題進行調查核實后,委派鎮人大主席代表鎮疫情防控指揮部向商鋪業主徐某賠禮道歉,責成聯合執法專班退還扣押商品,并對相關執法人員進行了批評教育”從這一段內容看,鎮聯合整治專班沒有依法完全履行責令停業的行政處罰程序,也沒有全面履行扣押該店內物品的強制措施程序。很顯然,鎮聯合整治專班查處錢氏鞭炮副食店是一起執法程序違法的行為。其中,實施責令停業的行政處罰違反了《行政處罰法》第三十六至四十一條一般程序的規定;實施扣押該店內物品的強制措施違反了《行政強制法》第十八條關于實施強制措施程序的規定。為此,各地城管執法部門要引以為戒,無論在何種情況下,都要始終堅持依法執法、嚴格執法和公正文明執法。
    (二)疫情防控期間拆除違法建設要增加新冠肺炎感染評估環節
    前幾天,我看到一個視頻,視頻中反映的時間是政府禁止市民聚集的疫情期間,案件事實是政府和城管部門要對一處違建的日雜百貨市場進行拆除,在拆除現場,當時有人對參加拆違的人群喊道:現在是病毒擴散時間,政府不讓我們出門活動,我們現在也無法自己搬出市場店鋪里的物品,如果大家都到市場來搬東西,傳染上病毒誰負責?請問誰是政府領導?你們能不能等疫情過后,我們自己把商鋪里的東西搬出來以后再來拆除?視頻中無人對商鋪業主的問話做出回答。至于這個違建日雜百貨市場是不是被繼續拆掉了,視頻中沒有看到結果。
    由此可見,該案與平時拆違相比有其疫情突出特點,就是在疫情防控期間拆除違法建設確實有感染新冠肺炎的風險。因為案例中當事人喊出“大家都到市場來搬東西,傳染上病毒誰負責?”時,無人應答。所以,作者建議:在湖北省、武漢市等疫情風險程度較高的地區拆除違法建設,不同尋常。各級政府除按照平時拆違要做的全面準備外,應當增加拆違現場新冠肺炎感染評估環節,在對拆除違法建設進行新冠肺炎感染評估后,根據感染評估結果慎重決定是否要對違建采取行政強制措施或者行政強制執行。

(本文作者王毅是住房和城鄉建設部專家、揚州大學城市管理研究中心主任、法學院教授)

 
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