呂斌:公共衛生應急管理體系建設與城市空間治理響應的初步思考
全國勘察設計信息網 www.820252.tw 2020/3/2 7:47:12 來源: 全國勘察設計信息網
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編者按:
    在當前我國全民抗擊新型冠狀病毒戰役的特別時期,作為媒體,為打贏疫情防控阻擊戰提供智力服務責無旁貸。本刊就當前重大的公共衛生、公共安全事件圍繞如何尊重城市發展規律、保障公共安全這一重要議題,特別組織了專家筆談,聚焦于重新思考城市發展必須尊重規律的核心議題,歡迎關注!

    一場突發的新冠病毒肺炎疫情嚴重沖擊了我國經濟社會前行的正常節奏,也影響了我們的慣常生活,甚至像武漢這樣擁有1500萬人口的特大城市也采取了“封城”措施。然而,疫情發生后,在中央統一領導部署下舉國上下同舟共濟、眾志成城、頑強奮戰,目前疫情防控形勢積極向好的態勢正在拓展,可以預見我們最終一定會打贏這場疫情防控阻擊戰。
    1.迅速健全以傳染病防控為當務之急的國家公共衛生應急管理體系
    這次的疫情是新中國成立以來最大的一次重大突發公共衛生事件,是一次危機,也是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在這次應對疫情的過程中,除了再次彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢,也暴露出我國在重大疫情防治體制機制、公共衛生應急管理體系等方面存在著明顯短板。在所有公共衛生突發事件中,傳染病的蔓延傳播是最主要的一類,由于傳染病具有突發性和重大健康風險,建立科學全面的傳染病防控應急管理體系具有重要的政治、社會和經濟意義,是以人民為中心的發展理念在公共衛生領域的重要實踐。本世紀以來,短短二十年期間地球上已經發生了SARS、MERS和這回的新冠病毒肺炎(COVID-19)三次危害性非常大的傳染性疫情,頻率之高令人驚悚。我想沒有人敢預言今后在這個地球上不再會發生類似的傳染性疫情,如果在地球的任何一個地方再次發生類似的疫情,我認為在全球化的時代任何一個國家也難以不加防范而安然置身度外。這次新冠病毒肺炎疫情的發生,讓我們感到盡快建成以傳染病防控為當務之急的系統、完善的國家公共衛生應急管理體系迫在眉睫。
    2.從本次疫情防控應對看城市空間治理工作的短板
    國家公共衛生應急管理體系建設,涉及法治、防控、救治、保險、救助、應急管理等方方面面,并且要求這些不同領域的方方面面之間高度的協同性和整體性,是一項復雜的系統工程。根據對本次疫情應對情況的粗略體會,我認為傳染病突發公共衛生事件的應急管理可以梳理成四個維度的關鍵工作,即:公共衛生法治保障、疾病預防控制、重大疫情防控救治、應急物資保障四大板塊,簡約地說就是集中在“防”、“控”、“治”三個重要環節。根據對本次疫情防控工作三個重要環節的直觀觀察和官方信息,會發現其中的一些短板和弱項,其中也暴露出本次疫情防控應對與城市空間治理工作相關的一些短板。一是疫情防控應急場所的用地和設施缺乏預留,如:傳染病集中收治的?漆t院、類似“方艙醫院”等的候備公共設施場館的空間和設施預留嚴重缺失,以至于急用時倉促上陣,沒有時間做本來是必要的選址論證和環境評估等前期工作。二是區域疫情防控戰略物資儲備嚴重不足,各省幾乎都缺失區域公共衛生應急物資儲備、物資采購和供應體系的建設,國家層面公共衛生應急物資物流配置機制建設也是短板。這樣的問題表現在空間上,就是以省為單位的區域公共衛生應急物資儲備基地及以服務人口規模為對象的城市應急物資儲備點的規劃和建設嚴重缺失。三是疫情防控視角的社區空間治理短板,如:部分社區疫情防控必要的監控環境急需改善和提升,應急資源分配和疫情發生的特殊時期人民群眾生活必需品的精細投放或采購所需的保障渠道不足。四是從疫情防控視角看,城市棚戶區改造和老舊小區綜合治理刻不容緩。
    3.公共衛生應急管理體系建設中城市空間治理的責任與擔當
    在疫情防控的“防”、“控”、“治”三個關鍵環節中,空間和相關公共設施既是必要的基礎保障條件,本身又是重要的防護對象,城市空間治理具有不可或缺的責任和擔當。為了堅定地響應公共衛生應急管理體系建設,城市空間治理當下應以問題導向為優先,著力補短板,強化和完善以傳染病防控為中心的公共衛生突發事件應急管理體系;遠期明確目標導向,從制度建設入手,建立健全長效的城市空間治理機制,實現韌性城市、健康社區的建設目標。
    在體系上,城市空間治理相關工作又可以分為區域、城市和社區三個層次。首先在區域尺度上,通過對國土空間的治理構建區域國土空間的生態安全格局,建設區域協同的、網絡化的優質生活圈,布局建設區域公共衛生應急物資儲備基地。在城市尺度上,充實和完善公共衛生應急管理體系建設需要的公共設施和基礎設施,并且需要改變只規劃永久性設施的傳統空間規劃手法,引入以公共衛生應急管理為導向的“應急暫定利用空間和設施規劃”(Spare城市規劃方法),合理布局疫情防控應急場所的用地和設施,均衡規劃布局和建設以服務人口規模為對象的城市公共衛生應急物資儲備點。在社區尺度上,首先要把老舊小區改造項目改為老舊小區綜合治理項目。之前的老舊小區改造的主要內容都是圍繞建筑本體和相關基礎設施的改造和改善的工程項目,如:屋頂“平改坡”,建筑節能相關的外保溫改善,建筑給排水、暖通和煤氣外管線改造、加裝電梯、園區道路修補、停車設施增減等,而從“十四五”規劃期間開始,應通過老舊小區綜合治理,增加公共衛生安全應急管理相關的軟硬件措施,比如改善疫情防控必要的監控和隔離環境,改善和提升垃圾分類設施和管理措施,指定或預留應急資源分配投放的備用空間或設備,規劃預留或指定疫情發生的特殊時期社區居民生活必需品的精細投放或采購所需的保障空間或渠道,有條件的社區也可以設置應急用的密接留觀點等。從常態的視角,可考慮構建兒童友好型、健康友好型、安全防疫型社區。
    上述的是我對于響應公共衛生應急管理體系建設與城市空間治理相關工作的粗淺想法;仡櫖F代城市規劃的思潮和軌跡,人們公認1848年英國“公共衛生法”的出臺揭開了現代城市規劃法制化的序幕,我想今天我們城市規劃體系和制度的演進同樣不可忘記初心。我知道,比推行我上述粗淺想法更重要的當務之急,應該是依據國家頂層設計的相關城市空間治理制度的建立。以公共衛生應急管理為導向的空間治理措施需要通過什么樣的規劃工具轉變成我們落地的行動計劃?又通過什么樣的體制和機制讓它們建成發揮作用?當前我國正在構建新的國土空間規劃體系,上述相關的城市空間治理策略如何融入這個體系的不同層面和環節?如何通過多部門多行業以及包括市民在內的多元主體的協同實現城市空間的共治?我希望這些問題能夠盡快得到自上而下的、簡明且智慧的應對方案,期待在政府主導、全民參與的公共衛生應急管理體系建設中能有我們空間規劃師、建筑師、風景園林景觀設計師、地理學者、社會學者、經濟學者等的參與和貢獻。
    (來源:城市發展研究)
    呂斌,北京大學城市治理研究院學術委員會主任、北京大學城市與環境學院教授、中國城市規劃學會副理事長

 
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